Abschied vom Auktionsmodell beim Mobilfunk möglich

Kurswechsel bei der Frequenzvergabe bahnt sich an

Alle vier, fünf Jahre darf sich der Fiskus über milliardenschwere Extra-Einnahmen freuen: Die Bundesnetzagentur versteigert Mobilfunk-Frequenzen und die Netzbetreiber legen viel Geld auf den Tisch. Geradezu legendär ist die erste Auktion aus dem Jahr 2000, als sich Telekommunikationsfirmen insgesamt zur Zahlung von rund 50 Milliarden Euro verpflichteten – im Nachhinein war das viel zu viel. Danach brachten die Auktionen deutlich weniger ein, 2019 waren es aber immer noch stattliche 6,6 Milliarden Euro. Doch damit könnte vorerst Schluss sein, denn die Bundesnetzagentur deutet einen Kurswechsel an.

Vor einer Sitzung des Beirats der Regulierungsbehörde am Montag erklärte Behördenchef Jochen Homann auf Anfrage, dass er sich vorstellen könne, Mobilfunk-Frequenzen "kurzfristig und bedingt zu verlängern" und ein Vergabeverfahren erst zu einem späteren Zeitpunkt durchzuführen. Anfang 2026 wird Spektrum in verschiedenen Frequenzbändern frei, vor allem das "Low Band" im niedrigen 800-Megahertz-Bereich ist heiß begehrt – diese Frequenzen sind wichtig für die Flächenversorgung, da Antennen hiermit sehr weit funken können.

Niedrige Frequenzen sind knappes Gut

Doch die Lage ist vertrackt, denn im "Low Band" wird nur wenig Spektrum frei. Das ist bisher in drei Frequenzpakete aufgeteilt, die jetzigen Nutzer sind die drei alteingesessenen Platzhirsche Deutsche Telekom, Vodafone und Telefónica (O2). Drei für drei – bislang eine einfache Sache. Doch mittlerweile ist 1&1 als vierter Netzbetreiber mit von der Partie. Der Neueinsteiger baut gerade sein eigenes Netz auf und will dafür unbedingt Flächenspektrum haben.

Dass man das Spektrum viertelt und nicht drittelt, kommt nach Darstellung der Bundesnetzagentur nicht infrage. "Es ist technisch nicht sinnvoll, das Spektrum bei 800 Megahertz symmetrisch auf vier Netzbetreiber aufzuteilen", sagt Behördenchef Homann. Bei der eigentlich für 2023 oder 2024 erwarteten Auktion hätte der Staat eine starke Position: Ein knappes Gut trifft auf großes Interesse. Der Auktionserlös dürfte durch die Decke gehen.

Behörde will keinen Bietwettbewerb

Allerdings ist auch der Bundesnetzagentur klar, dass das nicht gut wäre für die Sache an sich – also eine gute Mobilfunkversorgung im Digitalzeitalter samt wachsenden Datenbedarfs. Schließlich hätten die Mobilfunker dann für den Netzausbau weniger Geld in der Kasse. Homann jedenfalls warnt davor, dass es bei der Versteigerung besagten Flächenspektrums "möglicherweise zu einem starken Bietwettbewerb" kommen könnte. Das, so der Subtext, sollte man bloß vermeiden.

Was also tun? Die Platzhirsche sind dafür, die Anfang 2026 auslaufenden Nutzungsrechte um fünf Jahre zu verlängern. Dann stünden zusätzliche Frequenzen bereit und es könnte eine Auktion "unter vernünftigen Bedingungen" stattfinden, sagt ein Vodafone-Sprecher.

1&1 kämpft um viertes Netz

Ganz anderer Meinung ist der Wettbewerber 1&1. "Neben der Flächendeckung außerhalb großer Städte sind die sogenannten Low-Band-Frequenzen auch für die Versorgung von Innenräumen unabdingbar", sagt eine Sprecherin. "Um als vierter Netzbetreiber dauerhaft wettbewerbsfähig zu sein, ist es für 1&1 zwingend notwendig, neben den 2019 ersteigerten 5G-Frequenzen demnächst auch Low-Band-Frequenzen im Bereich 800 Megahertz erwerben zu können."

Der Vodafone-Sprecher weist darauf hin, dass 1&1 ohnehin schon Zugang zum Telefónica-Netz hat und diesen doch einfach weiternutzen könne. Tatsächlich ist 1&1 bisher ein sogenannter virtueller Netzbetreiber, der sich Kapazitäten anderer Netze mietet, vor allem von Telefónica. Auch wenn 1&1 sein eigenes Netz wohl 2023 zur Nutzung freischaltet, bleiben die Firmen über einen "National-Roaming"-Vertrag verbunden: Damit 1&1-Kunden nicht in großen Teilen des Landes im Funkloch sitzen, weil der eigene Netzbetreiber nun mal Zeit braucht zum flächendeckenden Ausbau, werden sie abseits des 1&1-Netzes mit O2 verbunden. Dies passiert dann aber nur im 4G-Standard und nicht mit 5G-Speed – ein Nachteil für den Kunden.

Objektive Frequenzvergabe statt Auktionsmodell

In einem Papier der Netzagentur, das der dpa vorliegt, betont die Behörde, dass man die Frequenzen "in einem offenen, objektiven, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren" bereitstellen wolle. Auch 1&1 solle die Möglichkeit haben, "neue Netze aufzubauen, Mobilfunkdienste anzubieten und sich als Mobilfunknetzbetreiber zu etablieren". Wie das geschehen soll, ist noch unklar. Die Frage des chancengleichen Zugangs zu Frequenzen für den vierten Netzbetreiber wäre zu klären, sagt Netzagentur-Chef Homann vage.

Das sagt die Politik

Aus der Politik kommen unterschiedliche Signale. Der Vorsitzende des Netzagentur-Beirats, Niedersachsens Umweltminister Olaf Lies (SPD), plädiert für eine Verlängerung. So heißt es in einem SPD-Papier, das auch die Haltung von Lies widerspiegelt, dass man die Frequenznehmer im Rahmen einer Verlängerung zu weiteren ambitionierten Auflagen verpflichten könne, "ohne den Unternehmen durch eine kostspielige Versteigerung Investitionsmittel zu entziehen". Am Ende des Jahrzehnts sollte dann entschieden werden, wie es weitergeht – "dann könnte das Instrument der Versteigerung zu diesem Zeitpunkt wieder in sinnvoller Weise zum Einsatz kommen", heißt es in dem SPD-Papier.

Der FDP-Bundestagsabgeordnete Reinhard Houben, der ebenfalls im Beirat sitzt, ist gegen eine Verlängerung – es sollte vielmehr eine "Negativauktion" geben. Bei so einem Verfahren setzt sich die Firma durch, die am wenigsten staatliches Fördergeld haben will und sich zu umfangreichen Ausbaupflichten bekennt. Mit einem "effizienten Auktionsdesign" und starken Controlling käme man voran, so Houben.

Wohl im Jahr 2023 wird sich die Netzagentur festlegen, ob sie auf das bisherige Auktionsmodell, die Nutzungsverlängerung oder ein anderes Vorgehen setzt. Die Frage, wie es weitergeht, sei "offen und noch nicht entscheidungsreif", betont Behördenchef Homann. "Vor einer Entscheidung ist noch eine Vielzahl von Verfahrensfragen zu klären."