Mehrwertsteuer: Riesiger Ausnahmenkatalog erschwert Überblick

Eingeführt wurde der ermäßigte Satz einst, um vor allem Geringverdienern das Existenzminimum zu sichern. So sind "Waren des täglichen Bedarfs", die zum Leben notwendig sind - etwa Obst, Gemüse, Fleisch und Käse -, laut dem Bundesfinanzministerium steuerlich begünstigt. Drei Viertel der begünstigten Waren seien Lebensmittel.

Doch nicht sie allein werden bevorzugt behandelt. Über die Jahre hat sich ein komplizierter Katalog von Ausnahmen entwickelt, dessen Sinnhaftigkeit selbst Experten oft nicht mehr nachvollziehen können: Bücher, Bilderalben, Noten, Wandkarten, Kunstgegenstände und Münzen stehen darin. Und auch für Restaurations-, Verpflegungs-, Hotel- und Gesundheitsleistungen, Leistungen für Land- und Forstwirtschaft und Gartenbau, bestimmte kulturelle Leistungen sowie für den Personennahverkehr gilt die Ermäßigung.

Über die Jahre kamen immer neue Ausnahmen hinzu, so dass der Katalog heute 140 Seiten umfasst, kritisiert der Bundesrechnungshof in einem Bericht zur Umsatzsteuer. Die Ermäßigungen erforderten daher einen enormen Personaleinsatz der Finanzverwaltung und stelle sie vor erhebliche Probleme. Denn oft seien die Ausnahmen schwierig von regelbesteuerten Umsätzen abzugrenzen.

Noch schwerer wiegt die Kritik, dass viele Ausnahmen "sachlich nicht mehr begründet sind". Der Katalog der begünstigten Gegenstände sei zudem unübersichtlich und widersprüchlich. "Teilweise mutet die Abgrenzung willkürlich an", beklagen die Autoren. Außerdem gebe es oft Missbrauch, und manche Regelungen stünden nicht mit europäischem Recht in Einklang. "Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, den Katalog der Steuerermäßigungen grundlegend zu überarbeiten", heißt es. Die Autoren regen an, die Abschaffung der meisten Ermäßigungen zu prüfen.

Zu einem ähnlichen Schluss kommt eine vom Finanzministerium beauftragte Expertenkommission. In einem Gutachten sprechen sich die Wissenschaftler für die weitgehende Abschaffung des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes aus. "Für die allermeisten Umsatzsteuerermäßigungen gibt es keine tragfähige Begründung", heißt es in der Erklärung. "Ein ermäßigter Steuersatz erscheint nur für Lebensmittel gerechtfertigt." In Zukunft sollten daher alle übrigen umsatzsteuerpflichtigen Leistungen dem Regelsatz unterliegen.

Nachdruck verleiht beiden Berichten die Tatsache, dass dem Staat durch die Steuerermäßigung nach Angaben des Bundesrechnungshofs allein 2008 Einnahmen von 24,2 Milliarden Euro entgangen sind. Außerdem kämen die Steuererleichterungen bei den Endverbrauchern oft nicht an, weil Unternehmer sie nicht immer durch Preissenkungen weitergeben.

Es ist allerdings eher unwahrscheinlich, dass der Gesetzgeber die Spielräume für eine Reform nutzen wird. Zwar will die Bundesregierung die Ergebnisse des Gutachtens in die Beratungen zur Zukunft der ermäßigten Mehrwertsteuersätze einfließen lassen. Aber jüngst verlautete aus der Politik, es solle allenfalls kleinere Korrekturen geben. Und angeblich will Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) das ganze Vorhaben ohnehin wieder auf Eis legen. Er erwarte davon keine Mehreinnahmen und fürchte massive Widerstände gegen höhere Mehrwertsteuersätze.

Schon im Altertum griff der Staat zu

Die Mehrwertsteuer hat eine lange Geschichte. Eine allgemeine Verbraucherabgabe lässt sich nach Angaben des Bundesfinanzministeriums bereits für das Altertum nachweisen. In der Karolingerzeit war der lateinische Begriff "Teloneum" gebräuchlich - der Name stand für Zölle, Gebühren, Verkehrs- und Verbrauchsabgaben.

Im Mittelalter entwickelten sich in den Städten aus dem Zoll dann Umsatzgelder mit Steuercharakter. Vom 15. Jahrhundert an traten zahlreiche Einzelverbrauchssteuern an ihre Stelle. Erst das Deutsche Reich griff dem Ministerium zufolge die Umsatzsteuer wieder auf: 1916 führte es eine Stempelsteuer auf Warenlieferungen ein, 1918 die Allphasen-Bruttoumsatzsteuer. Dieses System wurde bis 1967 beibehalten. In dem Jahr erfolgte dann der Übergang zum heutigen Mehrwertsteuersystem.